Autotutela, false rappresentazioni e giudicato penale: una lettura controcorrente dell’art. 21-nonies

di Roberto Giovagnoli

Il CGARS si discosta dall’orientamento prevalente e subordina al giudicato penale l’annullamento tardivo anche quando il provvedimento sia stato conseguito attraverso una falsa rappresentazione dei fatti. Una soluzione rigorosa, che trova argomenti nel dato testuale dell’art. 21-nonies, nella struttura delle fattispecie considerate dal comma 2-bis e nella progressiva riduzione del termine per l’esercizio dell’autotutela.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., 13 luglio 2026, n. 478

Sommario: 1. La questione – 2. Il dato normativo e il termine di sei mesi – 3. L’orientamento prevalente e l’implicito avallo della Corte costituzionale – 4. La diversa lettura del CGARS – 5. L’argomento grammaticale e quello sistematico – 6. Affidamento, certezza del diritto e primazia della scelta legislativa – 7. L’espansione della falsa rappresentazione e il problema delle omissioni – 8. Oltre l’alternativa tra giudicato e accertamento amministrativo

1. La questione

Una falsa rappresentazione dei fatti consente all’amministrazione di annullare d’ufficio un provvedimento favorevole anche dopo la scadenza del termine previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, indipendentemente dall’esistenza di una sentenza penale passata in giudicato?

La risposta della giurisprudenza amministrativa prevalente è affermativa.

Di diverso avviso è il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana che, con la sentenza 13 luglio 2026, n. 478, ha ritenuto necessario il previo accertamento penale definitivo non soltanto in presenza di dichiarazioni sostitutive false o mendaci, ma anche quando il provvedimento favorevole sia stato conseguito sulla base di una falsa rappresentazione della realtà.

La pronuncia si pone consapevolmente in contrasto con un orientamento che appariva consolidato.

Proprio per questo merita attenzione.

Non tanto per stabilire quale dei due indirizzi conduca, nel caso concreto, al risultato sostanzialmente più soddisfacente, quanto perché il contrasto pone una questione più generale: fino a che punto l’interprete può ampliare le ipotesi nelle quali l’amministrazione conserva il potere di annullare un provvedimento dopo la scadenza di un termine che il legislatore ha espressamente previsto e progressivamente ridotto?

2. Il dato normativo e il termine di sei mesi

Il punto di partenza non può che essere l’art. 21-nonies.

Il comma 1 consente l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici entro un termine ragionevole, oggi «comunque non superiore a sei mesi».

La riduzione a sei mesi è recente.

La legge 2 dicembre 2025, n. 182 ha sostituito, tanto nel comma 1 quanto nel comma 2-bis, il precedente termine di dodici mesi con quello di sei mesi.

L’evoluzione legislativa è significativa: il termine, originariamente fissato in diciotto mesi, è stato dapprima ridotto a dodici e, da ultimo, a sei.

Si manifesta così con particolare evidenza una scelta legislativa diretta a rafforzare la stabilità degli effetti del provvedimento amministrativo favorevole e la certezza delle situazioni giuridiche che da esso derivano.

A questa regola il comma 2-bis introduce un’eccezione.

I provvedimenti conseguiti sulla base di «false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato» possono essere annullati anche dopo la scadenza del termine di sei mesi.

Ed è precisamente la struttura di questa disposizione ad avere prodotto il contrasto interpretativo.

3. L’orientamento prevalente e l’implicito avallo della Corte costituzionale

Secondo l’orientamento prevalente del Consiglio di Stato, il comma 2-bis contempla due fattispecie diverse.

La prima è costituita dalla falsa rappresentazione dei fatti da parte del privato.

La seconda riguarda le dichiarazioni sostitutive false o mendaci derivanti da condotte costituenti reato.

Soltanto per queste ultime sarebbe necessario che la falsità penalmente rilevante sia stata accertata con sentenza passata in giudicato.

Quando, invece, sia stata la falsa rappresentazione della realtà fornita dal privato a determinare l’adozione del provvedimento illegittimo, l’amministrazione potrebbe accertare autonomamente tale circostanza e procedere all’annullamento anche dopo la scadenza del termine ordinario.

A sostegno di questa soluzione viene soprattutto valorizzato il principio di tutela del legittimo affidamento.

Il termine posto dall’art. 21-nonies tutela, infatti, la stabilità della posizione acquisita dal destinatario del provvedimento. Ma una simile esigenza di protezione viene meno quando sia stato lo stesso interessato, attraverso una rappresentazione non veritiera della realtà, a indurre l’amministrazione in errore.

Non potrebbe, quindi, invocare la stabilità dell’atto chi abbia contribuito in maniera determinante alla sua illegittima adozione.

È un argomento forte, che spiega il consolidamento dell’orientamento prevalente.

Quest’ultimo sembra avere ricevuto anche un significativo, per quanto implicito, avallo dalla Corte costituzionale.

Nella sentenza n. 88 del 2025, relativa all’annullamento in autotutela di un attestato di libera circolazione di un’opera d’arte, la Corte richiama il comma 2-bis dell’art. 21-nonies distinguendo la falsa rappresentazione dei fatti dalle dichiarazioni sostitutive false o mendaci connesse a condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato.

La pronuncia non affronta direttamente la questione interpretativa oggi posta dal CGARS e non può, pertanto, essere considerata risolutiva del contrasto. Il modo in cui la disposizione viene richiamata sembra tuttavia presupporre la lettura fatta propria dalla giurisprudenza prevalente: la falsa rappresentazione dei fatti costituisce una fattispecie autonoma, mentre il requisito del giudicato penale riguarda le dichiarazioni false o mendaci riconducibili a condotte costituenti reato.

Si tratta di un elemento che rende più impegnativa la soluzione accolta dal CGARS, ma che non chiude il problema interpretativo.

4. La diversa lettura del CGARS

La sentenza n. 478 del 2026 muove consapevolmente in direzione diversa.

Il CGARS ritiene che la possibilità di superare il termine ordinario presupponga l’esistenza di una condotta costituente reato accertata con sentenza passata in giudicato anche quando il provvedimento sia stato conseguito sulla base di una falsa rappresentazione dei fatti.

La sentenza prende espressamente atto dell’opposto orientamento, richiamando, tra le altre, Cons. Stato, sez. IV, n. 2329 del 2021 e Cons. Stato, sez. V, n. 7093 del 2024, nonché la stessa precedente pronuncia del CGARS n. 32 del 2026.

A tale indirizzo rimprovera, tuttavia, di riconoscere all’amministrazione un potere particolarmente ampio di accertamento autonomo della falsa rappresentazione. Il Collegio dichiara invece di preferire un’interpretazione maggiormente orientata alla tutela dell’affidamento del privato, tanto più quando, come nella fattispecie sottoposta al suo esame, il proprietario inciso dall’autotutela sia soggetto diverso da quello che aveva fornito le false informazioni.

Il risultato è certamente più restrittivo per l’amministrazione.

Decorso il termine di sei mesi, il suo autonomo accertamento della falsa rappresentazione non sarebbe sufficiente a consentire l’annullamento tardivo: occorrerebbe che il conseguimento del provvedimento sia effetto di una condotta costituente reato accertata con sentenza passata in giudicato.

5. L’argomento grammaticale e quello sistematico

Particolarmente interessante è il modo in cui il CGARS costruisce l’argomento letterale.

Il punto decisivo non è, secondo la sentenza, la sola presenza della disgiuntiva «o» tra le «false rappresentazioni dei fatti» e le «dichiarazioni sostitutive [...] false o mendaci». Assume rilievo soprattutto l’inciso «per effetto di condotte costituenti reato».

Secondo il CGARS, sul piano grammaticale è il conseguimento del provvedimento a poter essere considerato effetto della condotta costituente reato. Le false rappresentazioni non possono invece essere «effetto» del reato: costituiscono, semmai, la condotta attraverso la quale il reato viene realizzato.

La struttura della disposizione condurrebbe quindi a leggere unitariamente la sequenza normativa: sono i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci, per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato, a poter essere annullati oltre il termine.

L’argomento è più sottile di quello che si limita a valorizzare l’unitarietà sintattica della disposizione. Il CGARS osserva, infatti, che la diversa interpretazione avrebbe avuto una base grammaticale più solida se il legislatore avesse omesso proprio le parole «per effetto di condotte».

All’argomento grammaticale la sentenza ne affianca uno sistematico.

Il CGARS muove dal diverso trattamento penale della falsa attestazione e delle dichiarazioni sostitutive false o mendaci e considera incongruo un sistema nel quale proprio per queste ultime, assistite dal più severo regime dell’art. 76 del d.P.R. n. 445 del 2000, sia necessario il giudicato penale, mentre per una semplice falsa rappresentazione dei fatti sia sufficiente l’accertamento autonomo dell’amministrazione.

L’argomento non è privo di una possibile replica. La distinzione accolta dall’indirizzo prevalente può spiegarsi considerando che le dichiarazioni sostitutive sono dichiarazioni formalmente qualificate, alle quali l’ordinamento ricollega uno specifico regime penale, mentre la falsa rappresentazione dei fatti costituisce una categoria amministrativa più ampia, suscettibile di assumere rilievo indipendentemente dalla commissione di un reato.

Ma proprio questa maggiore ampiezza pone un problema.

Il comma 2-bis individua i presupposti che consentono all’amministrazione di esercitare l’autotutela oltre il termine ordinario. Il problema, dunque, non riguarda soltanto la meritevolezza dell’affidamento del privato, ma la stessa permanenza del potere amministrativo dopo la scadenza. Proprio perché la disposizione consente di superare un limite temporale legislativamente predeterminato, le fattispecie derogatorie richiedono una delimitazione particolarmente rigorosa.

6. Affidamento, certezza del diritto e primazia della scelta legislativa

È su questo terreno che la motivazione del CGARS assume forse il maggiore interesse.

L’orientamento prevalente muove essenzialmente dalla posizione del privato: chi ha determinato l’errore dell’amministrazione non può invocare un affidamento meritevole di tutela.

Il CGARS sposta invece l’attenzione anche sulla scelta legislativa di limitare temporalmente il potere di autotutela.

La distinzione è importante. Una cosa è l’affidamento del privato; altra cosa è la permanenza del potere amministrativo. L’assenza di un affidamento meritevole non comporta necessariamente che un potere sottoposto dalla legge a un termine decadenziale possa essere esercitato senza quel limite.

In questa prospettiva acquista particolare significato l’evoluzione dell’art. 21-nonies: diciotto mesi, poi dodici, oggi sei.

Lo stesso CGARS sottolinea la tensione tra una legislazione intervenuta ripetutamente per restringere il termine dell’autotutela e una giurisprudenza che, attraverso l’ampliamento delle ipotesi di falsa rappresentazione, rischia di estendere considerevolmente l’ambito temporale entro il quale il potere può essere esercitato.

La sentenza riconduce questa tensione anche all’art. 101, secondo comma, Cost.: spetta alla legge operare il bilanciamento tra legalità dell’azione amministrativa e stabilità delle situazioni giuridiche, mentre all’interprete non compete sostituire a tale bilanciamento una diversa valutazione degli interessi in gioco.

È un passaggio significativo. Il problema non è più soltanto quale affidamento meriti tutela, ma quanto spazio residui all’interprete per ampliare una deroga dopo che il legislatore ha ripetutamente ristretto la durata del potere.

La stessa sentenza della Corte costituzionale n. 88 del 2025 offre, sotto questo profilo, indicazioni di segno apparentemente diverso.

Nel ricostruire l’evoluzione dell’art. 21-nonies, la Corte costituzionale sottolinea come la progressiva delimitazione temporale dell’annullamento d’ufficio rifletta una sempre maggiore attenzione dell’ordinamento per la certezza delle situazioni giuridiche e una corrispondente attenuazione dei tradizionali privilegi riconosciuti all’amministrazione.

Il dato è particolarmente significativo perché la questione riguardava la tutela del patrimonio storico e artistico, e dunque un interesse direttamente presidiato dall’art. 9 Cost. La Corte ritiene nondimeno costituzionalmente legittima la scelta legislativa di assoggettare anche in tale materia il potere di annullamento a un limite temporale.

La sentenza n. 88 del 2025 presenta così, rispetto al problema oggi posto dal CGARS, un interesse per certi versi duplice.

Da un lato, il modo in cui richiama il comma 2-bis sembra offrire un implicito conforto alla distinzione, accolta dalla giurisprudenza prevalente, tra falsa rappresentazione dei fatti e dichiarazioni mendaci penalmente accertate.

Dall’altro, la concezione del termine che emerge dalla stessa pronuncia rafforza l’esigenza di interrogarsi sulla portata delle eccezioni alla sua operatività.

Se la previsione legislativa di un termine esprime una scelta consapevole in favore della certezza delle situazioni giuridiche e della stabilizzazione degli effetti del provvedimento, anche a costo di impedire il successivo ripristino della legalità, diventa centrale definire con rigore le ipotesi che consentono di superare quel termine.

Nella fattispecie decisa dal CGARS si aggiunge, inoltre, un profilo specifico: l’esigenza di stabilità riguarda un terzo acquirente, diverso dal soggetto autore delle false informazioni. Il richiamo della sentenza alla pubblicità immobiliare e alla certezza del commercio giuridico rende evidente come l’espansione temporale dell’autotutela possa incidere anche su affidamenti ulteriori rispetto a quello di chi abbia originariamente conseguito il provvedimento.

7. L’espansione della falsa rappresentazione e il problema delle omissioni

La preoccupazione espressa dal CGARS per l’ampiezza assunta dall’eccezione del comma 2-bis trova un ulteriore elemento di riflessione nell’evoluzione dello stesso orientamento prevalente.

Si tratta di una questione particolarmente rilevante nei procedimenti a istanza di parte, quali normalmente sono quelli che conducono all’adozione dei provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici cui si riferisce il termine decadenziale per l’esercizio dell’autotutela. In questi procedimenti il provvedimento favorevole viene adottato sulla base di dichiarazioni, allegazioni e documenti provenienti dall’interessato, ma anche all’esito dell’attività istruttoria che compete all’amministrazione.

L’ampiezza raggiunta dalla nozione di falsa rappresentazione emerge da alcune pronunce riconducibili all’indirizzo prevalente. Cons. Stato, n. 4525 del 2026 ha affermato che anche le condotte omissive possono integrare la fattispecie del comma 2-bis, individuando il criterio decisivo nella «rimproverabilità all’interessato» del contrasto tra la situazione rappresentata e quella reale.

È un approdo che sembra spingere particolarmente avanti la lettura sostanzialistica della disposizione. La falsa rappresentazione finisce infatti per comprendere non soltanto l’affermazione di fatti non veri, ma anche l’omessa rappresentazione di circostanze rilevanti, sulla base di un criterio – quello della rimproverabilità – più ampio della falsità in senso proprio.

Una simile estensione presenta qualche rischio. Il fatto che il procedimento abbia origine dall’iniziativa del privato e si alimenti delle informazioni e dei documenti da questo forniti non esonera l’amministrazione dall’esercizio dei propri poteri istruttori. Quanto più si amplia la nozione di condotta omissiva rimproverabile al privato, tanto più diventa difficile distinguere la falsa rappresentazione dalla mancata acquisizione o verifica, da parte dell’amministrazione, di elementi che avrebbero potuto emergere attraverso un’istruttoria adeguata.

Il superamento del termine rischierebbe così di essere consentito non soltanto quando l’erronea rappresentazione della realtà sia effettivamente riconducibile alla condotta, attiva od omissiva, del privato, ma anche quando essa dipenda, in tutto o in parte, da una carente attività istruttoria dell’amministrazione.

È significativo, sotto questo profilo, che la stessa legge n. 241 del 1990, nell’art. 10-bis, abbia valorizzato l’esigenza di completezza dell’istruttoria, impedendo all’amministrazione, dopo l’annullamento giudiziale del provvedimento adottato in seguito al preavviso di rigetto, di addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato.

La fattispecie è diversa, ma l’indicazione sistematica appare convergente: l’ordinamento tende a responsabilizzare l’amministrazione rispetto alla completezza dell’istruttoria originaria.

Da questa prospettiva, la soluzione del CGARS acquista un significato ulteriore. La richiesta del giudicato penale è una soluzione particolarmente rigorosa, ma si colloca di fronte a un indirizzo che ha progressivamente esteso la nozione di falsa rappresentazione fino a comprendervi anche omissioni sulla base della loro «rimproverabilità».

Il problema diventa allora quello di individuare il confine tra la falsa rappresentazione effettivamente riferibile alla condotta del privato e l’errore che un’adeguata istruttoria amministrativa avrebbe consentito di evitare.

Il comma 2-bis non dovrebbe trasformarsi in una clausola generale di recupero ex post dell’istruttoria mancata.

8. Oltre l’alternativa tra giudicato e accertamento amministrativo

La sentenza del CGARS riapre dunque una questione che il consolidarsi dell’orientamento prevalente sembrava avere avviato a soluzione.

I due indirizzi si collocano oggi su posizioni molto distanti. Da un lato, il CGARS richiede il giudicato penale anche per la falsa rappresentazione dei fatti; dall’altro, l’orientamento prevalente arriva a ricomprendervi anche condotte omissive, purché il contrasto tra realtà rappresentata e realtà effettiva sia rimproverabile al privato.

Proprio la distanza tra le due soluzioni suggerisce che il problema possa non esaurirsi nell’alternativa tra necessità del giudicato penale e autonomo accertamento dell’amministrazione.

A monte vi è la delimitazione della stessa falsa rappresentazione dei fatti e, soprattutto, la necessità di distinguere ciò che è effettivamente riconducibile alla condotta del privato da ciò che deriva dall’insufficiente esercizio dei poteri istruttori dell’amministrazione.

La progressiva riduzione del termine – da diciotto a dodici e oggi a sei mesi – rende questa delimitazione ancora più importante. Quanto più il legislatore restringe temporalmente l’autotutela, tanto maggiore diventa l’esigenza di evitare che l’ampiezza delle eccezioni finisca per alterare il punto di equilibrio da esso stabilito.

È forse questo lo spunto più significativo offerto dalla sentenza n. 478 del 2026: il problema della falsa rappresentazione non riguarda soltanto l’affidamento di chi ha ottenuto il provvedimento, ma i confini di un potere che il legislatore ha scelto, con sempre maggiore nettezza, di asso