Dall’apertura ai controlimiti: la cooperazione con la Corte penale internazionale nella sentenza della Corte costituzionale sul caso Almasri

di Roberto Giovagnoli

La sentenza n. 143 del 2026 rafforza, attraverso l’art. 11 Cost., l’obbligo di cooperazione con la Corte penale internazionale, ma ne individua il limite nel nucleo intangibile dei principi costituzionali. Un nuovo terreno per la dottrina dei controlimiti?

Corte costituzionale, sentenza 23 luglio 2026, n. 143

Sommario: 1. Il caso Almasri davanti alla Corte costituzionale – 2. La Corte penale internazionale nell’orizzonte dell’art. 11 Cost. – 3. Dalla cooperazione orizzontale alla cooperazione “tendenzialmente verticale” – 4. Il limite dei principi costituzionali preminenti – 5. Controlimiti senza chiamarli controlimiti? – 6. Il diniego ministeriale: atto politico o atto giustiziabile? – 7. Il possibile modello dell’estradizione e il conflitto di attribuzione – 8. Dall’apertura ai controlimiti.

1. Il caso Almasri davanti alla Corte costituzionale

La vicenda Almasri offre alla Corte costituzionale l’occasione per affrontare una questione che va ben oltre il singolo caso: quale sia il rapporto tra l’obbligo dello Stato italiano di cooperare con la Corte penale internazionale e la salvaguardia dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale.

Con la sentenza n. 143 del 2026, la Corte ha deciso le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte d’appello di Roma e aventi ad oggetto gli artt. 2, 4, 11 e 13 della legge n. 237 del 2012, recante le norme di adeguamento allo Statuto di Roma.

Il problema nasce dalla struttura della disciplina italiana. La legge attribuisce al Ministro della giustizia un ruolo centrale nei rapporti con la Corte penale internazionale. È il Ministro a ricevere le richieste di cooperazione e a trasmetterle al Procuratore generale presso la Corte d’appello di Roma, dando così impulso alla successiva fase giurisdizionale.

Proprio la mancata trasmissione degli atti aveva determinato, nel caso concreto, l’impossibilità per il Procuratore generale di attivare il procedimento previsto dalla legge.

La Corte d’appello dubitava, pertanto, della compatibilità costituzionale di una disciplina che sembrava subordinare l’effettività della cooperazione a una scelta ministeriale non assoggettata a termini rigorosi e, soprattutto, non accompagnata dall’obbligo di esplicitare le ragioni dell’eventuale mancato seguito.

La risposta della Corte si sviluppa secondo un duplice movimento: rafforza l’obbligo di cooperazione con la Corte penale internazionale e, nello stesso tempo, ne individua un limite costituzionale invalicabile.

2. La Corte penale internazionale nell’orizzonte dell’art. 11 Cost.

Il primo profilo di particolare interesse è il ruolo attribuito all’art. 11 Cost.

La Corte non equipara lo Statuto di Roma al diritto dell’Unione europea. Lo Statuto non istituisce un ordinamento sovranazionale analogo a quello dell’Unione e dalla sua violazione non deriva, pertanto, un potere del giudice comune di disapplicare la legge nazionale incompatibile. Sotto questo profilo continua a operare lo schema proprio degli obblighi internazionali pattizi e dell’art. 117, primo comma, Cost.

Ma la sentenza compie un passaggio ulteriore. La Corte penale internazionale viene qualificata come “parte integrante dell’ordine internazionale presidiato dall’art. 11 Cost.”.

La ragione risiede nella funzione stessa della CPI. Essa è una giurisdizione internazionale permanente chiamata a perseguire i più gravi crimini che interessano la comunità internazionale nel suo complesso: genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra e crimine di aggressione.

La CPI si inserisce pertanto in quell’ordine internazionale che l’art. 11 Cost. orienta alla pace e alla giustizia fra le Nazioni e, attraverso esse, alla protezione dei diritti fondamentali.

L’art. 11 assume così una funzione diversa e ulteriore rispetto all’art. 117 Cost. Quest’ultimo impone il rispetto degli obblighi internazionali derivanti dallo Statuto di Roma; l’art. 11 fornisce invece il fondamento costituzionale più profondo dell’apertura dell’ordinamento italiano verso una istituzione internazionale alla quale lo Stato ha accettato di attribuire funzioni incidenti sull’esercizio della propria sovranità.

3. Dalla cooperazione orizzontale alla cooperazione “tendenzialmente verticale”

La particolare posizione della Corte penale internazionale emerge ancora più chiaramente nella ricostruzione del modello di cooperazione delineato dallo Statuto di Roma.

Non si tratta, secondo la Consulta, della tradizionale cooperazione orizzontale tra Stati sovrani che caratterizza l’estradizione. Lo Statuto introduce una cooperazione “tendenzialmente verticale”, pur non gerarchica.

La distinzione è sostanziale. Nell’estradizione uno Stato formula una richiesta a un altro Stato. Nel sistema della CPI, invece, è una giurisdizione internazionale permanente, istituita dagli Stati per perseguire crimini che offendono la comunità internazionale nel suo complesso, a chiedere agli Stati parti la collaborazione indispensabile per l’esercizio della propria funzione.

La stessa scelta dello Statuto di parlare di surrender, “consegna”, anziché di estradizione, esprime questa differenza.

La cooperazione statale è, inoltre, strutturalmente indispensabile al funzionamento della Corte. La CPI non dispone di un proprio apparato esecutivo capace di operare autonomamente sul territorio degli Stati.

L’art. 86 dello Statuto impone perciò agli Stati parti un obbligo di piena cooperazione e le successive disposizioni ne articolano le modalità.

In tale contesto, una disciplina nazionale che consenta alla procedura di arrestarsi per la semplice inerzia dell’autorità politica finirebbe per compromettere l’effettività dell’obbligo internazionale. Da qui la regola affermata dalla Corte: il Ministro deve dare immediato corso alla richiesta della CPI, trasmettendola al Procuratore generale presso la Corte d’appello di Roma.

4. Il limite dei principi costituzionali preminenti

È però a questo punto che il ragionamento della Corte assume il tratto forse più originale.

Dopo aver ricostruito in termini particolarmente forti l’obbligo di cooperazione, la sentenza afferma che esso “si deve armonizzare con la tutela di princìpi costituzionali preminenti, che spetta alla Repubblica presidiare nel loro nucleo intangibile”.

L’apertura dell’ordinamento non è dunque incondizionata.

Vengono in rilievo, precisa la Corte, i principi inviolabili connessi alla tutela dei diritti fondamentali della persona e all’identità costituzionale della Repubblica, richiamando proprio l’art. 11 Cost.

Sono principi che non possono essere sacrificati.

La complessità delle relazioni internazionali può infatti produrre situazioni eccezionali, non interamente predeterminabili, nelle quali l’esecuzione di una richiesta della CPI entri in conflitto con esigenze costituzionali di rango preminente.

Lo stesso art. 97 dello Statuto di Roma, prevedendo un meccanismo di consultazione con la CPI quando emergano difficoltà nell’esecuzione della richiesta, mostra che il sistema non ignora l’eventualità di situazioni eccezionali.

Ma la Corte pone immediatamente una condizione: tali ipotesi devono essere interpretate con rigore. Non basta invocare genericamente un interesse nazionale. Occorre che vengano in gioco interessi costituzionali preminenti, collegati a principi inviolabili, e che la decisione sia esplicita, motivata e fondata su parametri verificabili.

5. Controlimiti senza chiamarli controlimiti?

È difficile non cogliere in questa costruzione l’eco della dottrina dei controlimiti.

La Corte non utilizza espressamente questa denominazione e sarebbe probabilmente eccessivo sostenere che la sentenza n. 143 del 2026 abbia semplicemente trasposto alla CPI la tradizionale dottrina elaborata nei rapporti con l’ordinamento europeo.

La struttura del ragionamento è tuttavia familiare.

Vi è, anzitutto, una apertura costituzionale dell’ordinamento, fondata sull’art. 11 Cost., verso un’istituzione internazionale diretta alla realizzazione della pace, della giustizia e della tutela dei diritti fondamentali.

Vi è poi l’accettazione di obblighi che incidono sull’esercizio della sovranità statale.

Vi è, infine, l’affermazione di un limite: quell’apertura non può giungere sino al sacrificio del nucleo intangibile dei principi costituzionali e dei diritti inviolabili.

È la sequenza che richiama la giurisprudenza inaugurata dalla sentenza n. 183 del 1973, Frontini: apertura alle limitazioni di sovranità consentite dall’art. 11, ma permanenza di un limite costituito dai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dai diritti inalienabili della persona.

Il confronto diventa ancora più significativo con la sentenza n. 238 del 2014.

In quella pronuncia i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona vengono espressamente qualificati dalla Corte come controlimiti all’ingresso di norme provenienti da ordinamenti esterni. Ed è la Corte costituzionale a rivendicare a sé la verifica della compatibilità della norma esterna con quegli elementi identificativi e irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale.

La sentenza n. 143 del 2026 sembra però collocare il problema su un terreno parzialmente diverso.

Qui il possibile controlimite non opera soltanto rispetto all’ingresso di una norma nell’ordinamento interno. Esso può incidere sull’esecuzione di una concreta richiesta di cooperazione proveniente da una giurisdizione internazionale.

È uno spostamento non marginale. La questione non è più soltanto quali norme esterne possano produrre effetti nell’ordinamento italiano, ma sino a quale punto l’adempimento concreto di un obbligo internazionale di cooperazione possa spingersi quando incontri il nucleo irriducibile dell’identità costituzionale.

È forse questo il terreno sul quale la sentenza n. 143 del 2026 può rappresentare una nuova declinazione della dottrina dei controlimiti.

6. Il diniego ministeriale: atto politico o atto giustiziabile?

Il riconoscimento di un limite costituzionale all’obbligo di cooperazione pone immediatamente un secondo problema: chi stabilisce che quel limite effettivamente ricorra?

La sentenza attribuisce al Ministro della giustizia una prima valutazione.

Alla regola dell’immediato seguito alla richiesta della CPI può infatti opporsi, in presenza di situazioni eccezionali, una dichiarazione di diniego fondata sulla tutela di interessi costituzionali preminenti connessi a principi inviolabili.

Ma il punto decisivo è che questa valutazione non viene configurata come una decisione politica libera.

La Corte afferma espressamente che il Ministro non può essere legibus solutus.

Ed è particolarmente significativo il richiamo alla sentenza n. 81 del 2012: anche le scelte politiche latamente discrezionali, quando l’ordinamento ne abbia predeterminato i canoni di legalità, devono rispettarli e possono essere sottoposte a controllo.

La n. 143 del 2026 applica questa logica alla cooperazione con la CPI.

Il Ministro non può limitarsi a invocare ragioni di opportunità politica, diplomatica o genericamente riconducibili all’interesse nazionale. Il potere è delimitato nei presupposti: devono venire in rilievo interessi costituzionali preminenti, connessi a principi inviolabili. È delimitato nel procedimento: la scelta deve essere immediata. Ed è delimitato nella forma: il diniego deve essere espresso e motivato.

La discrezionalità politica non scompare, ma viene giuridicamente perimetrata.

Ed è proprio questa trasformazione della scelta politica in scelta sottoposta a parametri giuridici che conduce al passaggio successivo della sentenza: le valutazioni ministeriali sono giustiziabili.

7. Il possibile modello dell’estradizione e il conflitto di attribuzione

La formula utilizzata dalla Corte merita particolare attenzione.

Le valutazioni ministeriali, afferma la sentenza, sono giustiziabili “anche mediante il conflitto di attribuzione tra potere giurisdizionale e potere esecutivo”, con possibilità di attivare i poteri cautelari della Corte costituzionale.

L’avverbio “anche” non sembra privo di significato.

Il conflitto di attribuzione viene indicato come una possibile forma di controllo, non necessariamente come l’unica. La sentenza, tuttavia, non precisa quali siano le altre forme di tutela esperibili.

È qui che può assumere interesse il confronto con la giurisprudenza formatasi in materia di estradizione.

La diversità strutturale tra estradizione e consegna alla CPI è stata sottolineata dalla stessa sentenza n. 143 del 2026 e impedisce ogni automatica sovrapposizione dei due regimi.

Il confronto, tuttavia, è significativo proprio sul terreno della natura e della sindacabilità della decisione ministeriale.

La giurisprudenza amministrativa esclude infatti che il decreto con il quale il Ministro concede l’estradizione costituisca un atto politico sottratto al controllo giurisdizionale.

Il Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza 4 aprile 2024, n. 3095, lo qualifica come atto di alta amministrazione: una determinazione certamente connotata da ampia discrezionalità e collegata alle relazioni internazionali dello Stato, ma riferita a un oggetto specifico e circoscritto e incidente direttamente su interessi individuali.

Proprio per questo il decreto è sindacabile dal giudice amministrativo, sia pure entro i limiti propri del controllo di legittimità e senza che il giudice possa sostituirsi al Ministro nella valutazione discrezionale o riesaminare quanto già accertato dall’autorità giudiziaria penale.

La risalenza di questo modello è significativa. Già nella vicenda che condusse alla sentenza della Corte costituzionale n. 223 del 1996 sull’estradizione verso un Paese nel quale l’interessato rischiava la pena di morte, il decreto ministeriale di estradizione era stato impugnato davanti al TAR Lazio. Il giudice amministrativo aveva escluso che si trattasse di un atto politico e proprio nell’ambito di quel giudizio era stata sollevata la questione di legittimità costituzionale poi decisa dalla Consulta.

Il parallelo con il sistema della CPI deve essere utilizzato con cautela, ma pone una domanda difficilmente eludibile.

Se il decreto ministeriale di estradizione, pur inserendosi nella politica internazionale dello Stato e pur essendo caratterizzato da ampia discrezionalità, è un atto di alta amministrazione sindacabile dal giudice amministrativo, perché dovrebbe essere necessariamente sottratto a tale sindacato il diniego espresso e motivato con il quale il Ministro impedisce l’esecuzione di una richiesta della CPI?

La sentenza n. 143 del 2026 non risponde espressamente alla domanda.

L’affermazione secondo cui le valutazioni ministeriali sono giustiziabili “anche” mediante conflitto di attribuzione sembra però lasciare aperto il problema dell’esperibilità di altre forme di tutela, tra le quali potrebbe venire in considerazione proprio il ricorso al giudice amministrativo.

Naturalmente, resterebbero da risolvere questioni non marginali: la natura dell’atto, l’individuazione della posizione giuridica lesa, la legittimazione al ricorso e i limiti del sindacato esercitabile dal giudice amministrativo.

Diversa è la prospettiva del conflitto di attribuzione.

Qui assume particolare rilievo la posizione del Procuratore generale presso la Corte d’appello di Roma.

È infatti al Procuratore generale che il Ministro deve trasmettere la richiesta della CPI ed è il Procuratore l’organo al quale la legge affida l’iniziativa necessaria per attivare la fase propriamente giurisdizionale.

Il diniego ministeriale opera dunque a monte: impedisce al Procuratore generale di esercitare l’attribuzione che la legge gli assegna e impedisce alla Corte d’appello di essere investita della richiesta.

È in questa prospettiva che il conflitto tra potere giudiziario e potere esecutivo acquista una fisionomia particolarmente significativa.

Il conflitto non sembra dunque mettere in discussione la competenza dell’Esecutivo a opporre il diniego. Esso consente piuttosto di verificare se, nel caso concreto, ricorrano effettivamente quegli interessi costituzionali preminenti, connessi a principi inviolabili, che soli possono giustificare l’arresto della procedura di cooperazione.

In questa prospettiva, se si vuole utilizzare la categoria dei controlimiti, è il Ministro a poterli invocare nel caso concreto; la loro invocazione, tuttavia, non vale a sottrarre la decisione al controllo sulla effettiva sussistenza e consistenza costituzionale del limite opposto.

Si delineano così due piani di possibile controllo, non necessariamente sovrapponibili.

Da un lato, il possibile sindacato sulla legittimità del provvedimento ministeriale, rispetto al quale la giurisprudenza sull’estradizione offre un termine di confronto particolarmente significativo.

Dall’altro, il conflitto di attribuzione, quando il diniego venga in rilievo come possibile menomazione delle attribuzioni costituzionalmente spettanti al potere giudiziario.

Ed è significativo che la Corte richiami espressamente anche la possibilità di una tutela cautelare nel giudizio per conflitto: elemento tutt’altro che secondario in una materia nella quale il trascorrere del tempo può rendere definitivamente impossibile l’esecuzione della richiesta internazionale.

8. Dall’apertura ai controlimiti

La sentenza n. 143 del 2026 delinea così un rapporto tra ordinamento costituzionale e giustizia penale internazionale fondato su un duplice movimento di apertura e garanzia.

Da un lato, è una pronuncia di forte apertura al diritto internazionale.

La Corte colloca la CPI nell’orizzonte dell’art. 11 Cost., valorizza la funzione della giurisdizione internazionale nella repressione dei crimina iuris gentium, riconosce il carattere peculiare e tendenzialmente verticale della cooperazione e impedisce che l’adempimento degli obblighi derivanti dallo Statuto possa essere paralizzato dalla semplice inerzia dell’autorità politica.

Dall’altro lato, proprio nel definire la portata di quell’apertura, la Corte ne individua anche il limite.

L’obbligo di cooperazione incontra il nucleo intangibile dei principi costituzionali preminenti, dei diritti fondamentali e dell’identità costituzionale della Repubblica.

Apertura e limite trovano così entrambi il proprio punto di riferimento nell’art. 11 Cost.

La disposizione costituzionale che consente all’ordinamento italiano di aprirsi a forme particolarmente avanzate di cooperazione internazionale è anche il fondamento di un’apertura che non può giungere sino al sacrificio degli elementi essenziali dell’identità costituzionale.

Ma la sentenza aggiunge un elemento ulteriore.

Il limite non è liberamente disponibile da parte del potere politico.

Il Governo può trovarsi nella posizione di invocarlo, perché è il Ministro a confrontarsi in prima battuta con la concreta richiesta internazionale. Non per questo, tuttavia, la valutazione ministeriale è definitiva.

Il diniego deve essere immediato, espresso, motivato e fondato su parametri costituzionali verificabili. E, soprattutto, è giustiziabile.

Se si vuole ricondurre questa costruzione alla logica dei controlimiti, il punto è dunque che l’invocazione governativa non sottrae il limite al controllo giuridico: la sussistenza dei presupposti costituzionali addotti a fondamento del diniego resta sottoposta a verifica, anche nella forma del conflitto di attribuzione.

La regola rimane quella della cooperazione piena e immediata.

L’eccezione riguarda soltanto situazioni nelle quali vengano effettivamente in gioco principi costituzionali preminenti; e persino allora la loro invocazione da parte dell’Esecutivo non è sottratta al controllo.

Rispetto alla sentenza n. 238 del 2014 emerge, infine, una differenza che potrebbe segnare l’aspetto più innovativo della pronuncia.

Nella n. 238 i controlimiti impedivano che una norma proveniente dall’ordinamento internazionale producesse nell’ordinamento interno effetti incompatibili con principi fondamentali e diritti inviolabili.

Nella n. 143 del 2026 il limite sembra potersi collocare in un momento diverso: non necessariamente all’ingresso della norma internazionale, ma nell’esecuzione concreta dell’obbligo di cooperazione che da quella norma deriva.

A ciò si aggiunge una seconda differenza. Nella sentenza n. 238 del 2014 è la Corte costituzionale ad accertare direttamente il controlimite rispetto agli effetti della norma internazionale; nella sentenza n. 143 del 2026, invece, è anzitutto l’Esecutivo, attraverso il Ministro, a invocare il limite rispetto alla concreta esecuzione dell’obbligo di cooperazione, ferma restando la successiva giustiziabilità della decisione.

Il baricentro dei controlimiti sembra così spostarsi dall’ingresso della norma internazionale nell’ordinamento alla concreta esecuzione dell’obbligo che da essa deriva.

È in questo passaggio che la sentenza Almasri potrebbe aprire un nuovo terreno per la dottrina dei controlimiti.

Un terreno nel quale apertura internazionale della Costituzione e salvaguardia della sua identità non si contrappongono, ma operano congiuntamente: apertura alla cooperazione internazionale sino al punto oltre il quale verrebbe compromesso il nucleo intangibile della Costituzione; possibilità di opporre quel limite, ma sempre dentro il diritto e sotto il controllo del giudice.