Ordine di demolizione: la pronuncia favorevole sospende il termine per ottemperare, ma non lo azzera.

di Roberto Giovagnoli

Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 31 luglio 2026, n. 7

La regola vale, quando la tutela interviene prima della scadenza, per la misura cautelare e per la sentenza di primo grado favorevole al ricorrente, successivamente superate da una decisione di segno contrario.

Sommario: 1. Il termine di novanta giorni e l’acquisto ope legis – 2. Il caso concreto: la tutela intervenuta dopo la scadenza – 3. Sospensione o interruzione del termine? – 4. La soluzione e il correttivo dell’esigibilità concreta – 5. Patrimonio disponibile o indisponibile? – 6. Il confronto con la Corte costituzionale e le Sezioni Unite – 7. Considerazioni conclusive.

1. Il termine di novanta giorni e l’acquisto ope legis

Con la sentenza n. 7 del 2026 l’Adunanza plenaria chiarisce gli effetti della tutela giurisdizionale sul termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 per ottemperare all’ordine di demolizione o di ripristino relativo a un immobile abusivo.

Il problema è stabilire se una pronuncia cautelare o una sentenza di primo grado favorevole al destinatario dell’ordine, successivamente superata da una decisione di segno contrario, sospenda il termine oppure lo interrompa, facendolo decorrere nuovamente per intero.

La centralità del termine di novanta giorni deriva dal fatto che la sua inutile scadenza coincide, secondo la decisione, con il momento stesso dell’acquisto della proprietà da parte del Comune. Non è dunque il successivo provvedimento di acquisizione a trasferire il bene: l’effetto si produce ope legis, mentre il sopralluogo, l’accertamento dell’inottemperanza, l’immissione nel possesso e la trascrizione intervengono su un acquisto già perfezionato.

Il successivo atto comunale ha, pertanto, natura dichiarativa, non costitutiva. Proprio perché la proprietà viene acquistata automaticamente allo spirare dei novanta giorni, diventa decisivo stabilire quale incidenza abbia sul decorso del termine la tutela ottenuta dal destinatario dell’ordine. 

2. Il caso concreto: la tutela intervenuta dopo la scadenza

La vicenda sottoposta al giudizio presenta una particolarità che la distingue dal quesito di carattere generale.

L’ordine comunale di ripristino era stato notificato il 25 novembre 2023. Il primo provvedimento giurisdizionale favorevole all’interessato era intervenuto soltanto il 29 febbraio 2024, quando il termine di novanta giorni era già interamente decorso.

Poiché la tutela era giunta dopo la scadenza, l’acquisizione si era ormai perfezionata ope legis. Né la misura cautelare né la successiva sentenza di primo grado favorevole, poi riformata, potevano eliminare un effetto già prodotto dalla legge, una volta che il giudizio si era concluso con il definitivo riconoscimento della legittimità dell’ordine.

Da qui il primo principio di diritto: il Comune diventa proprietario del bene quando la misura cautelare o la sentenza favorevole al ricorrente intervengano dopo il decorso del termine previsto dall’art. 31, comma 3, e siano seguite da una decisione che respinga definitivamente il ricorso.

La tutela sopravvenuta non rimette dunque in termini il privato. Una pronuncia intervenuta quando l’acquisizione si è già verificata, e divenuta poi giuridicamente irrilevante per effetto dell’esito definitivo del giudizio, non può cancellare retroattivamente un acquisto già prodotto dalla legge.

Diversa sarebbe l’ipotesi del definitivo annullamento dell’ordine: in quel caso verrebbe meno il presupposto stesso sul quale si fonda la fattispecie acquisitiva.

3. Sospensione o interruzione del termine?

Il problema di maggiore interesse generale riguarda la diversa ipotesi in cui la pronuncia favorevole intervenga prima che siano trascorsi i novanta giorni.

Va preliminarmente chiarito che la mera proposizione del ricorso non incide sul decorso del termine: in assenza di una pronuncia favorevole, l’ordine continua a produrre i propri effetti e i novanta giorni continuano a decorrere. Il problema della sospensione o dell’interruzione si pone, dunque, soltanto quando intervenga una pronuncia giurisdizionale favorevole al ricorrente.

Sul punto si confrontavano due orientamenti.

Secondo l’indirizzo maggioritario, la cautelare favorevole – così come la sentenza di primo grado che annulli l’ordine e venga successivamente riformata – determina la sospensione del termine. Una volta venuta meno la tutela, il termine riprende a decorrere per la sola parte residua.

Secondo il diverso orientamento, la pronuncia favorevole avrebbe invece efficacia interruttiva: il periodo precedentemente trascorso verrebbe azzerato e, dopo la definitiva reiezione del ricorso, inizierebbe a decorrere un nuovo termine integrale di novanta giorni.

La distinzione ha conseguenze pratiche evidenti. Se, al momento dell’intervento della tutela cautelare, sono già trascorsi sessanta giorni, secondo la tesi della sospensione, dopo il provvedimento di segno contrario restano trenta giorni per ottemperare; secondo quella dell’interruzione, invece, il destinatario dispone nuovamente dell’intero termine di novanta giorni.

4. La soluzione e il correttivo dell’esigibilità concreta

Il Collegio aderisce all’orientamento della sospensione.

La principale ragione posta a fondamento della soluzione risiede nella natura strumentale della tutela cautelare. Essa mira a conservare la res adhuc integra fino alla definizione del giudizio e non può attribuire al ricorrente un’utilità destinata a sopravvivere al definitivo rigetto della domanda.

A questa considerazione si affiancano il principio di legalità e quello dell’immediata efficacia ed esecutorietà del provvedimento amministrativo. Nessuna disposizione riconosce alla pronuncia favorevole un effetto interruttivo sul termine previsto dall’art. 31.

La tutela può quindi arrestare temporaneamente il decorso del termine, ma non cancellare il periodo già maturato prima della sua concessione. Riconoscerle efficacia interruttiva significherebbe assicurare al ricorrente, anche dopo il definitivo rigetto del ricorso, il vantaggio di un nuovo termine integrale di novanta giorni.

Lo stesso principio viene applicato alla sentenza di primo grado favorevole successivamente riformata in appello.

L’assimilazione tra cautelare e sentenza di primo grado non è del tutto scontata. La prima sospende provvisoriamente gli effetti del provvedimento, mentre la seconda, quando accoglie il ricorso, ne dispone l’annullamento. La decisione valorizza, tuttavia, l’esito finale del processo: se la sentenza favorevole viene integralmente riformata, da essa non può residuare un’utilità definitiva per chi abbia proposto un ricorso risultato, in ultima analisi, infondato.

La regola è, quindi, quella della continuità del termine: il periodo trascorso prima della pronuncia favorevole resta computato; durante l’efficacia della pronuncia il termine non corre; quando viene comunicato un provvedimento di segno contrario, esso riprende a decorrere dal punto in cui si era arrestato.

La soluzione potrebbe però produrre conseguenze particolarmente gravose. Si pensi a una cautelare intervenuta quando siano già trascorsi ottantanove dei novanta giorni: dopo un giudizio durato anni, l’applicazione puramente aritmetica della regola lascerebbe al destinatario un solo giorno per procedere alla demolizione.

Proprio per evitare un simile automatismo, il principio di diritto fa salva la «verifica in concreto della esigibilità dell’esecuzione da parte dell’interessato nel tempo residuo» e riconosce la possibilità di chiedere all’Amministrazione l’accertamento di conformità o la fissazione di un ulteriore termine congruo per ottemperare.

Il termine, dunque, non ricomincia da zero, ma il periodo residuo deve essere concretamente compatibile con l’attività materiale e organizzativa necessaria per dare esecuzione all’ordine.

La decisione non riconosce un nuovo termine integrale ex lege. Introduce piuttosto un correttivo alla regola della sospensione: l’interessato può chiedere un ulteriore periodo e l’Amministrazione deve verificare se l’esecuzione sia realmente esigibile nel tempo rimasto.

Restano alcuni margini di incertezza applicativa. Non sono precisati i criteri della verifica, gli effetti prodotti dalla richiesta sul decorso del termine residuo e i casi nei quali la concessione del termine ulteriore debba considerarsi doverosa.

5. Patrimonio disponibile o indisponibile? 

Accanto al principio sul termine, la sentenza contiene un’affermazione che merita una considerazione critica.

Nella motivazione ricorre più volte la formula dell’acquisizione al «patrimonio indisponibile del Comune». Il riferimento compare anche nella ricostruzione generale dell’art. 31, dove si afferma che il decorso infruttuoso dei novanta giorni comporta l’acquisizione ope legis del bene al patrimonio indisponibile comunale.

La qualificazione desta perplessità.

L’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 dispone infatti l’acquisizione gratuita «al patrimonio del comune», senza specificare che si tratti del patrimonio indisponibile.

La differenza rispetto alla disciplina anteriore non è casuale. L’art. 15 della legge n. 10 del 1977 prevedeva espressamente l’acquisizione al patrimonio indisponibile e collegava a essa il necessario utilizzo del bene per finalità pubbliche. La legge n. 47 del 1985 eliminò invece tale qualificazione, adottando la formula dell’acquisizione al patrimonio comunale, poi sostanzialmente riprodotta nell’art. 31 del testo unico dell’edilizia.

Non si tratta di una distinzione puramente nominalistica.

Dalla qualificazione del bene come disponibile o indisponibile dipendono conseguenze rilevanti sul piano della circolazione, dell’assoggettabilità all’esecuzione forzata, della sorte delle garanzie reali e, più in generale, della tutela dei diritti dei terzi.

6. Il confronto con la Corte costituzionale e le Sezioni Unite

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 160 del 2024, ha affrontato il problema della tutela del creditore ipotecario incolpevole rispetto all’acquisizione conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione.

La Consulta ha osservato che l’art. 7 della legge n. 47 del 1985, così come la successiva disciplina dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia, non ha riprodotto la previsione della legge n. 10 del 1977 che qualificava espressamente i beni acquisiti come appartenenti al patrimonio indisponibile.

La conclusione è netta: i beni acquisiti devono ritenersi confluiti nel patrimonio disponibile dell’ente pubblico, salvo l’ipotesi in cui il Comune deliberi il mantenimento dell’opera per prevalenti interessi pubblici. La Corte richiama inoltre l’art. 826 c.c., in forza del quale appartengono al patrimonio indisponibile i beni effettivamente destinati a un pubblico servizio.

La distinzione è stata ripresa e sviluppata dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con la sentenza n. 10933 del 2025.

Secondo la ricostruzione Suprema Corte, l’acquisizione ex lege conseguente all’inottemperanza determina l’ingresso del bene nel patrimonio disponibile del Comune. La regola successiva all’acquisizione resta la demolizione dell’opera abusiva. Soltanto in via eccezionale il Comune può deliberarne il mantenimento, ai sensi dell’art. 31, comma 5, d.P.R. n. 380 del 2001, in presenza di prevalenti interessi pubblici e nel rispetto degli ulteriori limiti stabiliti dalla disposizione. È tale scelta di conservazione, imprimendo al bene uno specifico vincolo di destinazione pubblicistica, ad attrarlo nel patrimonio indisponibile dell’ente.

La distinzione assume particolare rilievo per il creditore ipotecario. Finché il bene rimane nel patrimonio disponibile, esso può essere sottoposto a espropriazione forzata nei confronti del Comune; la diversa destinazione pubblicistica incide, invece, sulla garanzia e sul regime di espropriabilità.

Un ulteriore argomento sistematico è offerto dall’art. 31, comma 5, secondo periodo, d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera d), n. 2), d.l. n. 69 del 2024, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 105 del 2024.

La disposizione consente al Comune, in presenza dei presupposti indicati dalla legge, di alienare il bene acquisito e la relativa area di sedime. L’alienazione è sottoposta alla condizione sospensiva dell’effettiva rimozione delle opere abusive da parte dell’acquirente e il responsabile dell’abuso non può partecipare alla procedura.

La previsione non equivale, da sola, a una qualificazione legislativa espressa del bene come appartenente al patrimonio disponibile. Costituisce, tuttavia, un significativo argomento sistematico: la possibilità di alienare il bene acquisito, prima di una sua specifica destinazione pubblicistica, risulta difficilmente conciliabile con la tesi della sua automatica e immediata inclusione nel patrimonio indisponibile per il solo effetto dell’inottemperanza.

Proprio per questo sorprende che la sentenza n. 7 del 2026 utilizzi la formula «patrimonio indisponibile» senza confrontarsi con gli approdi della Corte costituzionale e delle Sezioni Unite, entrambi anteriori.

La portata della divergenza non deve, tuttavia, essere enfatizzata oltre misura.

La natura disponibile o indisponibile del bene non costituiva oggetto del quesito e non era necessaria per decidere la controversia. Lo stesso principio di diritto si limita ad affermare che il Comune diventa proprietario, senza precisare a quale patrimonio il bene debba essere imputato.

Il riferimento al patrimonio indisponibile può quindi essere letto come una formula tralatizia, impiegata incidentalmente e priva di autonoma portata decisoria.

Se, invece, fosse inteso in senso tecnico e generale – come affermazione secondo cui ogni acquisizione prevista dall’art. 31, comma 3, determina automaticamente l’ingresso del bene nel patrimonio indisponibile – il contrasto con la Corte costituzionale e con le Sezioni Unite sarebbe difficilmente eludibile.

La natura incidentale dell’affermazione ne ridimensiona la portata, ma non la rende irrilevante. In una decisione con funzione nomofilattica, l’impiego ripetuto di una qualificazione tecnicamente controversa rischia infatti di alimentare nuove incertezze applicative.

7. Considerazioni conclusive

La sentenza n. 7 del 2026 chiarisce che la pronuncia cautelare o la sentenza favorevole di primo grado, quando intervenga prima della scadenza e venga successivamente superata, sospende ma non interrompe il termine di novanta giorni.

Venuta meno la tutela, il termine riprende a decorrere per la parte residua: il periodo già trascorso non viene azzerato.

Se, invece, la pronuncia favorevole interviene dopo la scadenza, non incide sull’acquisizione già perfezionatasi ope legis, quando il processo si concluda con il definitivo rigetto del ricorso.

Il correttivo dell’esigibilità concreta evita che la ripresa del termine residuo si traduca nell’imposizione di un adempimento materialmente impossibile. Non nasce automaticamente un nuovo termine integrale, ma il destinatario può chiedere un ulteriore periodo congruo e l’Amministrazione deve verificare la concreta possibilità di ottemperare nel tempo rimasto.

Resta problematico il riferimento al patrimonio indisponibile.

Se intesa in senso tecnico, la formula non è conciliabile con la ricostruzione della Corte costituzionale e delle Sezioni Unite, secondo cui il bene entra ordinariamente nel patrimonio disponibile e può essere attratto nel patrimonio indisponibile soltanto in conseguenza di una successiva scelta pubblicistica.

Si tratta probabilmente di un’affermazione incidentale. Ma, quando la legge dispone l’acquisizione coattiva della proprietà privata da parte del Comune, stabilire a quale patrimonio il bene appartenga non è una questione terminologica: significa determinarne lo statuto giuridico e il regime di tutela dei terzi.