Clausola di salvaguardia e tutela giurisdizionale: per fare impresa nel servizio sanitario bisogna rinunciare al giudice? 

di Roberto Giovagnoli

Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 30 luglio 2026, n. 6

La Plenaria riconosce la validità della clausola con la quale la struttura sanitaria accreditata, sottoscrivendo l’accordo annuale, accetta i provvedimenti che ne determinano il contenuto economico e rinuncia a contestarli. La decisione delimita tuttavia l’effetto preclusivo agli atti già adottati e conoscibili e lascia aperti alcuni interrogativi sull’effettività della tutela per l’operatore che scelga di non sottoscrivere l’accordo.

Sommario: 1. La questione. – 2. La programmazione finanziaria come fondamento della clausola. – 3. Dalla rinuncia all’acquiescenza. – 4. I limiti temporali dell’effetto preclusivo. – 5. La struttura che non sottoscrive. – 6. Il giudicato favorevole e il problema delle risorse. – 7. Equilibrio di bilancio e sindacato di legittimità. – 8. Considerazioni conclusive.

1. La questione

La sentenza n. 6 del 30 luglio 2026 dell’Adunanza plenaria affronta una questione di particolare rilievo nel rapporto tra programmazione sanitaria, libertà di iniziativa economica e tutela giurisdizionale delle strutture private accreditate: la validità delle cosiddette clausole di salvaguardia inserite negli accordi annuali di assegnazione del budget.

La clausola sottoposta all’esame del Consiglio di Stato prevedeva che, mediante la sottoscrizione dell’accordo, la struttura privata accreditata accettasse espressamente, integralmente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione del tetto di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, rinunciando alle impugnazioni già proposte e a quelle proponibili nei confronti dei medesimi atti.

In caso di mancata sottoscrizione, la disciplina regionale prevedeva la cessazione della remunerazione delle prestazioni a carico del servizio sanitario regionale e la sospensione dell’accreditamento istituzionale.

Il problema può essere formulato in termini essenziali: la prosecuzione dell’attività imprenditoriale nell’ambito del servizio sanitario pubblico può essere subordinata all’acquiescenza agli atti amministrativi che ne determinano le condizioni economiche?

2. La programmazione finanziaria come fondamento della clausola

La risposta della Plenaria è affermativa.

La decisione muove dalla particolare conformazione del rapporto tra amministrazione e struttura privata accreditata. L’accordo previsto dall’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 non viene ricondotto a un ordinario contratto di diritto privato, ma al momento conclusivo di una più ampia procedura pubblicistica di programmazione e allocazione delle risorse sanitarie.

Le Regioni determinano autoritativamente il tetto complessivo di spesa e distribuiscono le risorse disponibili tra le strutture. L’accordo recepisce quindi un contenuto economico che non è nella piena disponibilità delle parti.

È in questa prospettiva che assumono rilievo, nella motivazione della Plenaria, gli artt. 81 e 97 Cost. e le esigenze di certezza e stabilità della programmazione finanziaria. Le risorse sono predeterminate; la somma dei budget individuali non può superare il budget complessivo e l’incremento dell’assegnazione riconosciuta a una struttura è destinato a riflettersi sulle risorse disponibili per le altre.

Secondo la sentenza, consentire che i budget già accettati attraverso la sottoscrizione dell’accordo possano essere sistematicamente rimessi in discussione renderebbe instabile l’intero sistema di programmazione.

Su queste premesse la clausola di salvaguardia viene considerata funzionale alla stabilizzazione dell’assetto finanziario definito a monte dall’Amministrazione.

3. Dalla rinuncia all’acquiescenza

Il passaggio centrale della decisione consiste, tuttavia, nella qualificazione degli effetti della sottoscrizione.

La Plenaria non considera la clausola come una rinuncia generale e preventiva alla tutela giurisdizionale. La riconduce, piuttosto, all’istituto dell’acquiescenza.

La struttura che conosce gli atti di determinazione del budget e delle tariffe, ne accetta gli effetti mediante la conclusione dell’accordo e decide di operare alle condizioni economiche da essi stabilite assume una condotta incompatibile con la successiva impugnazione degli stessi atti.

Il fondamento della preclusione viene così individuato nel principio del venire contra factum proprium: l’imprenditore non potrebbe prima accettare il contenuto economico dell’accordo e successivamente contestare gli atti amministrativi che proprio quel contenuto hanno determinato.

La soluzione consente alla Plenaria di ritenere la clausola compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost., sul presupposto che l’acquiescenza sia espressione di una volontà libera e consapevole e riguardi provvedimenti già adottati e conoscibili.

4. I limiti temporali dell’effetto preclusivo

È proprio sotto questo profilo che la sentenza introduce una delimitazione particolarmente significativa.

L’effetto preclusivo non riguarda qualsiasi atto destinato a incidere sul rapporto economico con la struttura.

La clausola può operare soltanto rispetto ai provvedimenti antecedenti o concomitanti alla sottoscrizione, già noti o conoscibili dall’operatore e riferiti alla medesima annualità regolata dall’accordo.

La rinuncia preventiva rispetto a diritti non ancora sorti e non determinabili nel contenuto è invece ritenuta nulla.

Ne consegue che la sottoscrizione dell’accordo non impedisce di contestare gli atti sopravvenuti. In particolare, non è preclusa l’impugnazione delle determinazioni adottate ex post o a consuntivo sulla stessa annualità, fermo restando che non possono essere rimessi in discussione, attraverso tale impugnazione, i criteri di calcolo stabiliti ex ante e già accettati con la sottoscrizione.

L’accettazione riguarda ciò che l’imprenditore conosce e accetta al momento della stipulazione; non può trasformarsi in un’abdicazione preventiva alla tutela contro il futuro esercizio del potere amministrativo.

5. La struttura che non sottoscrive

Resta, tuttavia, il profilo forse più problematico della ricostruzione.

La Plenaria afferma che la struttura che ritenga illegittima la determinazione del proprio budget può non sottoscrivere l’accordo e impugnare gli atti amministrativi di determinazione e riparto delle risorse. La mancata sottoscrizione, dunque, non determina di per sé la carenza di interesse al ricorso.

La soluzione è coerente, sul piano formale, con l’affermazione secondo cui la rinuncia al ricorso costituisce conseguenza dell’accordo e non una limitazione imposta direttamente dalla legge.

Ma le conseguenze della scelta di non sottoscrivere sono particolarmente rilevanti.

La mancata stipulazione comporta infatti la sospensione dell’accreditamento e la cessazione della remunerazione pubblica. La struttura può accompagnare il ricorso con una domanda cautelare volta a evitare la sospensione del servizio; la Plenaria ammette inoltre che l’accordo possa essere concluso successivamente e, qualora sussista un pubblico interesse, disciplinare anche le prestazioni già rese.

La tutela giurisdizionale rimane quindi accessibile, ma il suo esercizio presuppone che l’operatore sopporti, almeno sino all’eventuale concessione di una misura cautelare, le conseguenze economiche derivanti dalla mancata conclusione dell’accordo.

È sotto questo profilo che la qualificazione della scelta come pienamente libera merita qualche considerazione ulteriore.

La sentenza osserva che l’imprenditore resta libero di non entrare nel sistema pubblico e di operare nel mercato privato. Questa libertà giuridica non coincide tuttavia necessariamente con una piena indifferenza economica tra le due alternative, soprattutto nel caso di imprese la cui organizzazione sia strutturalmente orientata all’erogazione di prestazioni nell’ambito del servizio sanitario pubblico.

La questione non è quella di negare l’esistenza della scelta, ma di valutarne l’effettiva consistenza ai fini della configurazione di una acquiescenza realmente libera.

6. Il giudicato favorevole e il problema delle risorse

Un ulteriore interrogativo riguarda l’utilità concreta della tutela riconosciuta all’operatore che scelga di non firmare.

La Plenaria precisa che l’eventuale giudicato favorevole ottenuto dalla struttura ricorrente non può estendersi alle posizioni delle strutture che abbiano invece sottoscritto gli accordi e accettato i rispettivi budget.

Gli atti di riparto vengono infatti qualificati come atti plurimi a effetti scindibili: formalmente unitari, ma sostanzialmente divisibili in una pluralità di determinazioni incidenti autonomamente sulle singole posizioni.

La stabilità degli accordi conclusi dagli altri operatori viene quindi preservata.

Da ciò deriva però una questione ulteriore.

Se le risorse complessive sono predeterminate e, secondo la stessa ricostruzione della Plenaria, un incremento del budget riconosciuto a una struttura deve necessariamente riflettersi sulle risorse disponibili per le altre, occorre chiedersi come debba essere assicurata l’effettività del giudicato favorevole quando le altre assegnazioni siano ormai divenute intangibili.

La sentenza afferma la possibilità del ricorso, ma non definisce compiutamente le modalità attraverso le quali l’Amministrazione dovrà reperire le risorse necessarie nella successiva riedizione del potere.

7. Equilibrio di bilancio e sindacato di legittimità

Questo profilo conduce a un’ultima considerazione.

Nella motivazione assume un peso significativo l’esigenza di preservare l’equilibrio finanziario e di evitare che la contestazione dei singoli budget possa destabilizzare la programmazione sanitaria.

L’argomento è certamente rilevante. Occorre però distinguere due piani.

Il principio dell’equilibrio di bilancio è un vincolo costituzionale all’esercizio del potere amministrativo; non può trasformarsi in uno strumento di sottrazione degli atti amministrativi al controllo di legittimità.

Se i tetti di spesa e i criteri di riparto sono legittimi, il loro sindacato giurisdizionale non costituisce di per sé una minaccia all’equilibrio finanziario: i ricorsi infondati saranno respinti e la programmazione resterà ferma.

Se, invece, quegli atti risultano illegittimi, l’esigenza di preservare l’equilibrio di bilancio non può valere a consolidarne gli effetti sottraendoli al controllo del giudice.

L’annullamento non elimina il vincolo finanziario gravante sull’Amministrazione: impone piuttosto che il potere venga nuovamente esercitato perseguendo l’equilibrio finanziario attraverso determinazioni conformi alla legge.

In questa prospettiva, legalità ed equilibrio non sono valori contrapposti.

L’equilibrio costituzionalmente rilevante è quello realizzato nell’ambito di una gestione finanziaria conforme all’ordinamento; non la mera conservazione dell’assetto contabile prodotto da un atto eventualmente illegittimo.

È dunque opportuno evitare che l’esigenza, certamente primaria, della stabilità della programmazione venga utilizzata come argomento circolare: la necessità che i budget siano stabili non può, da sola, dimostrare che debbano essere sottratti alla verifica della loro legittimità.

8. Considerazioni conclusive

La sentenza n. 6 del 2026 segna dunque un punto fermo: la clausola di salvaguardia è valida quando traduce in termini negoziali l’acquiescenza consapevole dell’operatore agli atti amministrativi che determinano il contenuto economico dell’accordo.

La stessa sentenza pone però un limite altrettanto netto: tale acquiescenza non può estendersi agli atti futuri né a situazioni giuridiche non ancora sorte o non determinabili.

Rimane più complessa la posizione dell’imprenditore che non intenda accettare il budget assegnato. Egli conserva il diritto di ricorrere al giudice, ma la mancata sottoscrizione lo espone alla sospensione dell’accreditamento e alla cessazione della remunerazione pubblica; e l’eventuale accoglimento del ricorso pone il successivo problema dell’effettiva ricostruzione dell’assetto finanziario.

La questione, in definitiva, non riguarda soltanto la possibilità astratta di accedere alla tutela giurisdizionale.

Riguarda il rapporto tra effettività della tutela, libertà dell’acquiescenza e legalità della programmazione finanziaria.

La formula con cui può essere sintetizzato il risultato della Plenaria è chiara:

chi sottoscrive accetta ciò che conosce; chi non sottoscrive conserva il diritto di impugnare, assumendo però le conseguenze economiche della propria scelta.

Resta da verificare, nella concreta applicazione del principio, se questo equilibrio riesca effettivamente a garantire non soltanto la stabilità finanziaria del sistema, ma anche quella tutela piena ed effettiva contro gli atti della pubblica amministrazione che l’art. 113 Cost. pone a presidio dello Stato di diritto